Une politique du logement fluctuante

Publié le par rezeid

Adopté en première lecture par les députés à la fin janvier, le projet de loi portant "engagement national pour le logement" (ENL) est, à nouveau, soumis à l'examen du Sénat, à compter du jeudi 30 mars. Le cheminement laborieux de ce texte montre à quel point la politique du gouvernement en matière de logement a été fluctuante depuis 2002. Lancé il y a plus de trois ans par Gilles de Robien, alors ministre du logement, affiné par ses deux successeurs - Marc-Philippe Daubresse et Jean-Louis Borloo -, le projet de loi a connu des appellations changeantes ("Propriété pour tous", "Habitat pour tous"...). Son contenu aussi a beaucoup varié. Finalement, la mouture initiale du texte s'est réduite à 11 articles, conformément au voeu du premier ministre, Dominique de Villepin, qui le souhaitait clair et ramassé.

 

 
Mais les parlementaires et le gouvernement ont largement utilisé leur pouvoir d'amendement, introduisant une kyrielle de mesures nouvelles. Certaines d'entre elles ont créé la surprise, notamment celle qui prévoyait de réformer par ordonnance le statut des sociétés de crédit immobilier. Dans ce dossier, le gouvernement a, une fois de plus, donné l'impression de vouloir s'emparer d'une cagnotte pour résorber le déficit budgétaire.

Son amendement a été voté, après avoir subi quelques modifications qui prennent en compte les critiques du président du Crédit immobilier de France, Claude Sadoun, et du patron du mouvement HLM, Michel Delebarre. Un "comité des sages" a été constitué pour tracer des orientations qui fassent consensus.

Autre épisode en forme de coup de théâtre : la modification du fameux article 55 de la loi "solidarité et renouvellement urbains" (SRU), qui oblige environ 740 communes à atteindre le quota de 20 % de logements sociaux en vingt ans. Cette réforme devait intervenir au moment de la deuxième lecture du projet de loi ENL au Sénat. Ainsi en étaient convenus les sénateurs et M. Borloo, en novembre 2005. Mais les députés UMP sont allés plus vite en besogne. Ils ont approuvé un amendement de Patrick Ollier (UMP, Hauts-de-Seine) et de Gérard Hamel (UMP, Eure-et-Loir), qui permet d'assimiler à du logement social les opérations d'accession sociale à la propriété.

Une telle mesure vise à satisfaire les aspirations de nombreuses familles et à augmenter la proportion de propriétaires en France. Elle risque, toutefois, de marquer un coup d'arrêt dans l'effort de rattrapage engagé, cahin-caha, par les villes soumises à la "loi SRU". Certains maires vont se sentir exonérés de leurs obligations alors que la flambée de violences dans les banlieues, à l'automne 2005, avait rappelé la nécessité de rééquilibrer la répartition spatiale du parc HLM. En se montrant rétifs à la construction locative sociale, ces élus adressent un message implicite aux familles qui ne peuvent pas devenir propriétaires : "Vous n'avez pas votre place sur ma commune." La pertinence de l'amendement de MM. Ollier et Hamel peut également être mise en doute, compte tenu des fragilités de la société française. En vingt ans, la précarité du travail a explosé : d'après l'enquête emploi de l'Insee, le nombre d'intérimaires a pratiquement été multiplié par quatre entre 1982 et 2002 et celui des contrats à durée déterminée (CDD) a progressé de près de 188 %. Cette instabilité des parcours professionnels est appelée à s'accentuer avec le contrat nouvelle embauche (CNE) et le contrat première embauche (CPE). Au moment où il assouplit le droit du travail et encourage les demandeurs d'emploi à faire preuve de mobilité, le gouvernement n'aurait-il pas été plus inspiré d'approfondir son action en faveur du logement locatif à prix accessibles, seul à même d'assurer un toit aux personnes qui alternent chômage et petits boulots ? L'accession sociale à la propriété ne peut pas couvrir tous les besoins d'une population touchée par le chômage, l'effritement des solidarités familiales, la progression de la pauvreté, etc.

Au-delà des controverses sur la mixité sociale, les parlementaires, de droite et de gauche, ont su trouver des points de convergence durant l'examen du projet de loi ENL. Plusieurs mesures assez novatrices de taxation de la rente foncière ont en effet été adoptées. La représentation nationale a pris conscience que les questions d'urbanisme et d'aménagement étaient intimement liées à la fiscalité locale et immobilière.

Aujourd'hui, tous les élus invoquent la pénurie foncière comme un obstacle à la construction, surtout quand il s'agit de logements sociaux. Pourtant, ils parviennent toujours à trouver des terrains pour permettre l'implantation de bureaux ou de centres commerciaux. Pour les maires, de tels équipements signifient des emplois et de la taxe professionnelle, tandis que les HLM impliquent la création d'infrastructures coûteuses (écoles, gymnases...), grèvent les budgets sociaux de la commune et sont exonérées de taxe foncière pendant quinze ans après leur achèvement. D'où cette disposition de bon sens, adoptée à l'initiative du Sénat : la compensation, par l'Etat, de la perte de taxe foncière induite par la construction de HLM.

SOLIDARITÉ FONCIÈRE

Dans le même élan audacieux, les sénateurs ont obtenu que les communes puissent majorer la taxe foncière des terrains constructibles non bâtis. Surtout, ils ont décidé que les propriétaires de terrains situés dans des zones urbaines ou à urbaniser et devenus constructibles depuis moins de dix-huit ans paieront, lors de la vente du terrain, une taxe forfaitaire de 6,66 % du prix de cession.

Un principe est ainsi clairement posé : la plus-value engendrée par la vente d'un terrain peut revenir en partie à la collectivité qui a décidé de le rendre constructible et qui supporte les coûts d'urbanisation et d'équipement. Il s'agit d'une petite révolution, mais elle risque d'avoir des effets pervers en contribuant au renchérissement du prix des terrains, donc des opérations de construction. Elle peut aussi créer une concurrence nuisible entre communes, les conseils municipaux ayant la liberté d'écarter cette surtaxe s'ils l'estiment impopulaire.

Cette initiative va toutefois dans la bonne direction. Mais il est dommage que la question foncière soit abordée presque par accident, alors qu'elle mériterait, à elle seule, un débat, notamment pour traiter des différents échelons de compétences. Aujourd'hui, les maires restent tout-puissants, abstraction faite de quelques agglomérations comme Lyon ou Rennes. D'après certains spécialistes, comme Vincent Renard, directeur de recherche au CNRS, il conviendrait de donner plus de pouvoirs aux intercommunalités pour organiser la solidarité foncière.

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